地震防災対策の歴史

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大震災が繰り返されるごとに、法制度が整備され、防災対策が実施されてきました。明治以降の地震学の発展と防災対策の歴史などを概観します。

地震対策関連の歴史(年表)

表1 に地震学の発展や防災対策の歴史などについて示しますが、地震学の研究課題は明治以来、地震予知と地震防災に重点が置かれていたことを念頭におきながら眺めると、地震への取り組みの流れが分かります。

法令など 関連項目 参考項目

表マーク表1 地震学の発展と防災対策の歴史およびその周辺

1875 (明治8年) 地震観測の開始 内務省地理局において正式の地震観測が始まる。(現在の気象庁地震観測の始まり。)
1880(明治13年) 日本地震学会 多数の煙突が倒壊した「横浜地震」がきっかけとなり、「御雇い外国人」(ミルン、ユーイング、グレイなど)が主導して日本地震学会が設立される。
明治中ごろ 地震観測網の整備その他 1879(明治12年)に東京大学で地震観測開始される。
1880(明治13年)現在一般に使われているような振り子型地震計が製作される。
1883(明治16年)に地震学会報告に「地震観測網整備委員会」に関する報告が記載される。
1885(明治18年)に東京気象台より「地震報告」がでる。
1887(明治20年)に東京気象台が中央気象台と改称される。
1892(明治25年) 震災予防調査会 1891年の濃尾地震(M8/死者7,000以上)を契機として発足し、建築物の耐震研究が始まる。
1916 (大正5年) 建築物の耐震構造 震災予防調査会報告に、耐震に関する業績の集大成として、「家屋耐震構造論」が記載される。
1920 (大正9年) 市街地建築物法 建築に関する本格的な法律が施行される。耐震計算の規定は含まれていない。
1923(大正12年) (関東大地震) 関東大震災 死者・行方不明者10万5千余 住家全潰10万9千余
1924(大正13年) 市街地建築法改正 1923年の関東大地震を受け、耐震計算が義務化される。
1925(大正14年) 地震研究所 1923年の関東大地震を契機として、東京大学に地震研究所が創設される。(地震予防調査会は発展的解消。)
昭和初期 (戦争) 1931(昭和6年)満州事変、1936(昭和11年)2.26事件を経て、1937(昭和12年)盧溝橋事件で日中戦争に突入する。
1937(昭和12年) 鉄鋼工作物築造許可規則 軍事施設以外に50トン以上の鉄鋼を使うことができなくなる。
1941(昭和16年) (太平洋戦争) 真珠湾攻撃、マレー半島上陸、フィリピン、タイ進出、フィリピン進攻、グアム占領 、九竜半島占領
1942(昭和17年) 戦時規格作成委員会 建築学会に組織され、許容応力度を引き上げる。昭和19年に戦時規格として告示される。
1945(昭和20年) (終戦) 硫黄島玉砕、沖縄守備隊全滅、広島に原子爆弾投下、長崎に原子爆弾投下、ポツダム宣言受諾
1947(昭和22年) 災害救助法 災害に対する救助・保護を目的とした法律が制定される。
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1948(昭和23年) (福井地震) 死者3,769 家屋全壊3万6千余
1950(昭和25年) 建築基準法公布 建築物の敷地、構造および用途に関する基準を示す法律であり、耐震が考慮される。
1951(昭和26年) 防災研究所 福井地震を契機として、京都大学に防災研究所が創設される。
1959(昭和34年) 建築基準法の改正 耐火建築物の規定・内装制限の新設、定期検査・報告制度の新設等。
1959(昭和34年) 東京の地盤図 東京の地盤図が完成する。
1961(昭和36年) 災害対策基本法 1959年の伊勢湾台風を契機として、災害全般にわたる基本的な法律として制定される。この法律に基づき中央防災会議ができる。
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1961(昭和36年) 地震予知研究グループ 地震学会に地震予知研究グループが発足し、翌年「地震予知ー現状とその推進」が発表される。
1962(昭和37年) 激甚災害に対処するための特別の財政援助等に関する法律
(激甚災害法)
災害対策基本法を受けて財政援助や財政措置が規程されている。
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1962(昭和37年) 宅地造成等規制法 盛土の締め固め、擁壁の構造、排水施設などの災害防止措置が義務化される。
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1963(昭和38年) 防災科学研究センター 防災科学研究センター設立。その後、1990年に「防災科学技術研究所」と名称変更を経て、2001年に独立行政法人「防災科学技術研究所」となる。
1964(昭和39年) (新潟地震) 死者26 船舶や道路の被害、地盤の液状化、石油タンクの火災など。
1964(昭和39年) 耐震工法確立の勧告 新潟地震による被害状況を受け、日本学術会議は「耐震工学研究の強化拡充について」と題する勧告を総理大臣に提出する。
1965(昭和40年) 地震予知研究計画 国家事業として発足し、地震予知研究年次計画が作成される。
1966(昭和41年) 地震保険に関する法律 1964年の新潟地震を契機として制度化される。
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1969(昭和44年) 地震予知連絡会 国土地理院長の私的諮問機関として発足し、1970年に観測強化地域・特定観測地域を指定する。
1971(昭和46年) 建築基準法の改正 1968年の十勝沖地震の教訓を踏まえ、鉄筋コンクリート造りの構造規定が強化される。
1975(昭和50年) 石油コンビナート等災害防止法 自衛防災組織、防災資機材等および防災要員について定めた法律。
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1978(昭和53年) 大規模地震対策特別措置法 地震防災対策強化地域の指定や警戒宣言の発令に伴う国や地方自治体、企業、事業所などが採るべき対策を定めた法律で、東海地震が対象となっている。
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1978(昭和53年) 東京都の被害想定 関東大地震(海溝型)の再来については、東京都区部を昭和53年に、多摩地区を昭和60年に公表し、平成3年には区部と多摩地区をあわせて公表する。直下地震については平成9年に公表する。
1979(昭和54年) 地震防災対策強化地域判定会(略称:判定会) 気象庁長官の諮問機関として発足する。
1968(昭和43年)
1978(昭和53年)
(十勝沖地震)
(宮城県沖地震)
死者52 コンクリート造りの建築物に被害。
死者28 死者の内18名はブロック塀などの倒壊による。新興開発地に被害が集中。
1981(昭和56年) 建築基準法の大改正 十勝沖地震や宮城県沖地震の教訓を踏まえ、前年に新耐震設計法が導入(改正)され、新耐震基準として施行される。
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1995(平成7年) (兵庫県南部地震) 阪神・淡路大震災 死者6,433 住家全壊約10万5千
1995 (平成7年) 建築物の耐震改修の促進に関する法律 現在の基準(1981年改正)に適合しない一定規模以上の公共性を持つ建物の耐震診断・耐震改修が対象になる。(一定規模以上の寄宿舎、ホテル、遊技場、飲食店なども含まれる。)
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1995 (平成7年) 地震防災対策特別措置法 地震防災対策の強化を図るための法律。
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1997(平成9年) 密集市街地における防災街区の整備の促進に関する法律
(密集市街地整備法)
阪神・淡路大震災の経験に鑑み、大規模地震時に市街地大火を引き起こすなど防災上危険な状況にある密集市街地の整備を総合的に推進するための法律が施行される。
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1998(平成10年) 建築基準法の改正 1995年の兵庫県南部地震の教訓を踏まえ、各種基準の見直しや追加が行われる(性能規定化)。
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1998(平成10年) 被災者生活再建支援法 自然災害を受けた被災者の生活を再建するための制度で、都道府県の基金が支給される。
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2000(平成12年) 住宅の品質確保の促進等に関する法律 住宅の品質確保の促進、住宅購入者等の利益の保護及び住宅に係る紛争の迅速かつ適正な解決を図ることを目的とし、瑕疵担保責任期間を10年とすることや住宅性能表示制度などが定められる。
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2002(平成14年) 東南海・南海地震に係る地震防災対策の推進に関する特別措置法 地震防災対策推進地域が指定される。
科学技術の水準が向上によって予知が可能になれば大規模地震対策特別措置法の適用に移行する。
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2004(平成16年) 日本海溝・千島海溝周辺海溝型地震に係る地震防災対策の推進に関する特別措置法 房総半島の東方沖から択捉島の東方沖までの広範囲の海溝型大地震が対象になる。
地震防災対策推進地域が指定される。
科学技術の水準が向上することによって予知が可能になれば大規模地震対策特別措置法の適用に移行することは上記の東南海・南海地震の場合と同様である。
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2006(平成18年) 建築基準法の一部改正 構造計算の偽装問題を受け、建築確認・検査が厳格化される。

建築基準法の変遷と強化

前項の地震対策関連の年表に建築基準法の公布や改正が含まれていますが、ここで、もう一度建築基準法の変遷と強化を見てみます。

なお、建築基準法の目的はこの法律の第一条に次のように定めています。

「この法律は、建築物の敷地、構造、設備及び用途に関する最低の基準を定めて、国民の生命、健康及び財産の保護を図り、もって公共の福祉の増進に資することを目的とする。」

  • 昭和25(1960)年の建築基準法公布


    建築物の最低基準であり、設計段階の建築確認、施工段階の中間検査、施工終了時の完成検査がある。
    建築物の安全性の確保と健全なまちづくりが規定される。
  • 昭和34(1959)年の改正


    耐火建築物の規定と内装制限の新設
    定期検査・報告制度の新設
  • 昭和45(1970)年の改正


    8種の用途地域の規定
    容積率の規制
    隣地斜線制限の全域適用
    北側斜線制限の新設
  • 昭和55(1980)年の大改正


    新耐震設計法の導入
  • 平成4(1992)年の改正


    準耐火構造・準耐火建築物の規定の新設 12種の用途地域の規定
  • 平成10(1998)年の改正


    性能規定の導入。
    建築確認・検査を指定確認検査機関が対応。
    中間検査の導入。
    形式適合認定・構造方法の認定の規定を新設。
  • 平成18(2006)年の改正


    構造計算適合性判定の導入。
    罰則の強化。

災害関連の基本的な法律

災害に対する基本的な法律には、応急的な救助や保護を目的とした「災害救助法」と災害全般を対象とした「災害対策基本法」があります。

災害救助法 1947年(昭和22年)

災害救助法の目的はこの法律の第一条に次のように定めています。

「この法律は、災害に際して、国が地方公共団体、日本赤十字社その他の団体及び国民の協力の下に、応急的に、必要な救助を行い、災害にかかつた者の保護と社会の秩序の保全を図ることを目的とする。」

災害救助法による救助は都道府県知事が行い、市町村長がこれを補助します。日本赤十字社は救助に協力しなければならないと定められています。

災害対策基本法 1961年(昭和36年)

災害対策基本法の目的はこの法律の第一条に次のように定めています。

「この法律は、国土並びに国民の生命、身体及び財産を災害から保護するため、防災に関し、国、地方公共団体及びその他の公共機関を通じて必要な体制を確立し、責任の所在を明確にするとともに、防災計画の作成、災害予防、災害応急対策、災害復旧及び防災に関する財政金融措置その他必要な災害対策の基本を定めることにより、総合的かつ計画的な防災行政の整備及び推進を図り、もって社会の秩序の維持と公共の福祉の確保に資することを目的とする。」

災害対策基本法は伊勢湾台風*を契機に制定された災害対策全般にわたる基本とな法律です。この法律により、内閣総理大臣を会長とする中央防災会議が総理府に設置されています。

中央防災会議は、最上位の計画である防災基本計画作成して実施推進すること、非常災害に際しては緊急処置に関する計画を作成して実施推進すること、および内閣総理大臣の諮問に応じて防災に関する重要事項を審議することなどを役目としています。中央防災会議には、「東海地震に関する専門調査会」、「東南海・南海地震等に関する専門調査会」などの専門調査会が設置されています。

災害対策基本法を受けて、財政援助や財政措置を規程する「激甚災害に対処するための特別の財政援助等に関する法律」(激甚災害法)(昭和37年)が制定されています。激甚災害の指定基準には災害そのものを指定する「激甚災害指定基準」と市町村単位で災害を指定する「局地激甚災害指定基準」があります。

伊勢湾台風*

昭和34年9月26日、紀伊半島潮岬に上陸した台風15号は名古屋市西方を通過し、伊勢湾沿岸一帯に大きな被害を出したことから「伊勢湾台風」と名付けられました。暴風と高潮による被害は全国に及び、名古屋地方を中心として死者・行方不明者を合わせて約5,000人もの犠牲者を出しました。

地震関連の法律

地震を対象とした法律には

  1. 大規模地震対策特別措置法
    想定東海地震を対象とした法律で、直前予知による
  2. 地震防災対策特別措置法
    があり、特定の地域で発生する海溝型地震を対象とした法律には
  3. 東南海・南海地震に係る地震防災対策の推進に関する特別措置法
    および
  4. 日本海溝・千島海溝周辺海溝型地震に係る地震防災対策の推進に関する特別措置法
    があります。ただし、「日本海溝・千島海溝周辺海溝型地震に係る地震防災対策の推進に関する特別措置法」は房総半島の東方沖から三陸海岸の東方沖を経て択捉島の東方沖までの広い地域が一括して対象になっています。

大規模地震対策特別措置法 1978年(昭和53年)

大規模地震対策特別措置法の目的はこの法律の第一条に次のように定めています。

「この法律は、大規模な地震による災害から国民の生命、身体及び財産を保護するため、地震防災対策強化地域の指定、地震観測体制の整備その他地震防災体制の整備に関する事項及び地震防災応急対策その他地震防災に関する事項について特別の措置を定めることにより、地震防災対策の強化を図り、もって社会の秩序の維持と公共の福祉の確保に資することを目的とする。」

この法律は想定東海地震を対象とし、常時観測体制を強化することによって地震発生の前兆現象を捉えること(直前予知)ができることを前提にしています。
「判定会」において東海地震が起きそうだと判定された場合は、気象庁長官が内閣総理大臣に地震予知情報を報告し、内閣総理大臣はただちに閣議を開いて警戒宣言を発令する手順になっています。
警戒宣言が発令されると、東海地方を通る東海道新幹線、JRや私鉄の電車、東名・中央高速道は運休または閉鎖され、東海地方と周辺地域の銀行・郵便局・スーパー・デパート・病院外来は閉鎖されます。また、学校・オフィスは休校・退社するような処置がとられ、厳しい規制が行われることになっています。

なお、「判定会」とは、東海地震の直前予知を行う「地震防災対策強化地域判定会」(略称:判定会)であり、気象庁長官の諮問機関として設置されています。

地震防災対策特別措置法 1995年(平成7年)

地震防災対策特別措置法の目的はこの法律の第一条に次のように定めています。

「この法律は、地震による災害から国民の生命、身体及び財産を保護するため、地震防災緊急事業五箇年計画の作成及びこれに基づく事業に係る国の財政上の特別措置について定めるとともに、地震に関する調査研究の推進のための体制の整備等について定めることにより、地震防災対策の強化を図り、もって社会の秩序の維持と公共の福祉の確保に資することを目的とする。」

この法律に基づいて、文部科学大臣を本部長とする地震調査研究推進本部が総理府に設置されています。地震調査研究推進本部の中には、国として地震に関する調査結果等の総合評価を行う機関として「地震調査委員会」があり、活断層や海溝型地震の発生可能性の長期評価などを実施しています。

東南海・南海地震に係る地震防災対策の推進に関する特別措置法

日本海溝・千島海溝周辺海溝型地震に係る地震防災対策の推進に関する特別措置法

建築物の耐震改修の促進に関する法律(略称:耐震改修促進法)

建築物の耐震改修の促進に関する法律の目的はこの法律の第一条に次のように定めています。

「この法律は、地震による建築物の倒壊等の被害から国民の生命、身体及び財産を保護するため、建築物の耐震改修の促進のための措置を講ずることにより建築物の地震に対する安全性の向上を図り、もって公共の福祉の確保に資することを目的とする。」

この法律は、一定規模以上の学校、体育館、病院、劇場、観覧場、集会場、展示場、百貨店、事務所その他多数の者が利用する建築物を対象としており、一般の住宅は対象にはなっていません。

地震・防災に関する調査・観測・研究機関】

地震に関する情報はいくつかの組織から定期的あるいは必要に応じて地震や防災に関する情報が公表されます。防災会議の専門調査会、地震調査委員会、判定会、地震予知連絡会の各組織の役割などについて、表2にまとめました。

表マーク表2 地震に関する国の機関および組織

組織名 防災会議
専門調査会
地震調査研究推進本部 地震防災対策強化地域判定会(略称:判定会) 地震予知連絡会
設置年度 2001年
(平成13年)
1995年
(平成7年)
1979年
(昭和54年)
1969年
(昭和44年)
所属等 中央防災会議
(会長:内閣総理大臣)
東海地震に関する専門調査会、東南海・南海地震に関する調査会など
総理府(現在は文部科学省)  気象庁長官の私的諮問機関 国土地理院長の
私的諮問機関
会長等 本部長:文部科学大臣 会長:阿部勝征(東京大学名誉教授)
平成25年4月1日現在
会長:平原和朗(京都大学大学院理学研究科教授)
平成27年5月22日現在
役割 地震対策の充実強化の検討 総合的かつ基本的な施策
関係機関による調査結果の総合的評価など
東海地震の直前予知 地震予知実用化の推進、観測強化や集中のための学術的判断および組織間の相互交流
基づく法律 災害対策基本法 地震防災対策特別措置法 大規模地震対策特別措置法 -------

参考文献

飯田汲事 地震計の歴史 地質と調査('86第3号) 1986

藤井陽一郎 日本の地震学 紀伊国屋新書 1967

西澤英和/円満字洋介 地震とマンション 2000

小林芳正 わが国の災害科学・防災体制の諸問題(講演資料) 2001

災害対策基本法、同施行令、激甚災害法、災害救助法、大規模地震対策特別措置法、地震防災対策特別措置法、建築基準法などの法令